金融市场高水平对外开放是现代经济体系结构性升级的核心战略支点。伴随后疫情时代全球治理体系深度重构与数字技术范式跃迁，国际金融体系正经历制度规则重塑、科技赋能深化与跨境监管协同三重结构性变革，国际金融中心的竞争逻辑也从传统的“资本规模竞赛”演进为“制度供给能力比拼”。
2025年9月，由英国Z/Yen集团与中国（深圳）综合开发研究院联合发布的《全球金融中心指数（GFCI 38）》显示，纽约、伦敦、香港与新加坡持续稳居全球前四，反映出其在制度供给质量、市场运行效率与风险治理能力方面的综合优势。然而，既有研究对这些领先金融中心的对外开放模式仍缺乏系统性的理论解构与机制分析，从而限制了对高水平开放路径的深层认知。
作为中国金融市场高水平对外开放的“排头兵”，上海正加速向“具有全球重要影响力的国际金融中心”战略目标迈进，开放进程已取得阶段性突破。截至2025年9月末，上海持牌金融机构达1796家，外资机构占比近1/3；国际货币基金组织上海区域中心等高端功能性平台相继落地；“沪港通”“债券通”“中欧国际交易所”等跨境互联互通机制持续深化；人民币资产的全球配置功能显著提升。但对标纽约、伦敦等顶尖金融中心的开放能级，上海在市场开放深度、货币枢纽功能、金融规则话语权及制度协同管控等方面仍存在结构性短板。因此，亟需从国际比较与制度重塑的双重视角出发，系统梳理全球主要金融中心的开放路径与治理逻辑，深入辨识上海在推进高水平开放中面临的核心瓶颈，进而为我国金融市场高水平对外开放提供可借鉴的“上海方案”。
全球主要金融中心对外开放模式比较
纽约：货币霸权支撑下的治理型开放模式。纽约依托美元国际货币地位与美国金融体系的全球影响力，构建了“国内制度为蓝本、规则外溢为核心”的开放模式。该模式由美国证券交易委员会（SEC）与商品期货交易委员会（CFTC）的分业监管架构提供刚性保障，形成“国内立法—国际推广—全球适配”的规则输出链条。1974年《国际互换与衍生品协会协议》确立全球衍生品交易的基础性法律框架，实现金融合约标准化与跨境执行的全球统一；《海外账户税务合规法案》通过单边立法推动110余个国家和地区参与跨境税务信息交换，覆盖全球90%以上跨境金融账户，构建跨境金融监管的“纽约标准”；2010年《多德-弗兰克法案》将衍生品清算、机构识别与宏观审慎管理纳入联邦立法，进一步强化其在全球金融规则制定中的话语权。这种以货币霸权为支撑的制度输出能力，使纽约在全球金融周期波动、地缘政治冲突等外部冲击下，仍能维持全球资本配置的核心枢纽地位。
伦敦：规则协同导向下的中介型开放模式。伦敦以“弹性监管架构+专业中介网络”为核心，形成“国内制度灵活性与国际规则适配性”相协同的开放模式。在监管层面，英国金融行为监管局（FCA）与审慎监管局（PRA）的双层架构实现了“金融稳定与创新活力”的动态平衡。FCA以“创新友好型”监管为导向，通过灵活豁免、简化审批等机制为跨境金融业务预留创新空间，PRA聚焦系统性风险防控，保障金融体系稳健运行。在服务层面，伦敦聚集了全球前20大律所中的15家、前10大会计师事务所全部区域总部，形成“法律—审计—税务—跨境咨询”一体化专业中介服务网络。这种全链条、高水平的专业服务能力，降低了跨境资本配置的制度摩擦与交易成本，成为伦敦吸引全球金融资源的核心竞争力之一。
新加坡：治理效率见长的适应型开放模式。新加坡金融管理局构建的“三位一体”治理架构（统筹货币政策、金融监管与产业发展），确立了“小步快走、试点先行”的适应型开放模式。该模式以“监管沙盒—动态规则”为核心机制，允许创新主体在风险可控环境中测试新产品与新业态，通过监管与市场的实时反馈推动制度动态优化。同时，对跨境资本流动、数字资产等高危业务实施穿透式监管以严守安全底线，对跨境支付、绿色金融等低风险领域给予适度容错空间。这一兼具适应性学习与分级监管特征的治理体系，使新加坡成为全球金融制度创新的重要实验场与东亚区域金融法治的标杆。
香港：互联互通驱动的桥梁型开放模式。香港依托“一国两制”的独特制度优势与普通法体系的国际兼容性，构建起衔接内地市场与国际规则的开放体系。其核心功能是作为中外金融体系的“制度转换层”，促进境内外金融市场、规则与资本的双向对接，成为全球资本进出中国内地的核心枢纽。通过“沪港通”“深港通”“债券通”等一系列跨境市场链接机制，构建起跨境资本双向流动的常态化渠道。同时，香港金融管理局以风险导向监管为原则，强化跨境资金流动监测与宏观审慎政策协调，形成融合本地市场特质与国际标准的多层次监管框架，使其在复杂的国际环境与地缘格局中仍能保持高流动性、低违约率的市场优势。
上海国际金融中心高水平开放现状剖析
市场开放规模优势显著，质量提升仍有空间。上海金融市场规模已跻身全球前列，但在国际投资者参与深度与资金持有稳定性方面仍需加强。从股权市场来看，上海证券交易所外资持股比例长期维持在8%—10%，较纽约、伦敦等成熟市场超过35%的水平，仍有提升空间；债券市场方面，境外机构持有规模已突破3万亿元，展现出较强的国际吸引力，但在全球跨境债券持有总量中占比仅有1.2%、交易型资金比例不足20%，需着力提升交易流动性与价格发现能力。衍生品市场作为上海开放型市场建设的重要组成部分，在全球衍生品交易中占比不足3%，需加快培育利率、汇率等核心品种的国际定价影响力。
人民币国际化枢纽功能持续完善，关键环节仍需强化。上海在人民币“计价—交易—清算—储备”全链条建设中已取得系列成果，但在部分环节仍有强化空间。支付功能上，国际资金清算系统（SWIFT）数据显示，2025年上半年人民币全球支付份额稳定在3.5%左右，位居全球第四，已形成一定影响力；相对于美元48.5%、欧元32.3%的市场份额，仍有较大成长空间；金融交易支付目前占比不高，亟需随市场开放逐步改善。计价功能上，“上海金”“上海油”“上海胶”等人民币计价产品成功推出，初步构建了大宗商品人民币定价体系，未来需持续增强国际认可度。
国际金融规则话语权稳步提高，输出能力仍待加强。上海在全球金融治理中的角色正从“规则接受者”向“规则参与者”转变，但参与深度与影响力有待进一步拓展。在传统规则领域，上海已全面接轨巴塞尔协议Ⅲ、国际会计准则（IFRS）等全球核心金融标准，并在规则解释、落地实施等“二次制定”环节中持续增强话语权，实现从接轨到适配的精准转化。在金融科技、绿色金融等新兴领域，上海通过局部试点积累了丰富经验，为参与国际规则制定奠定了实践基础，但整体仍处于经验转化与方案成形的过程中。
制度协同与安全管控持续完善，生态体系仍可优化。上海在推进高水平开放中坚持统筹安全与发展，但部分领域的协同机制与配套措施仍需深化。制度层面，我国上市公司ESG信息披露仍以自愿为主，与香港等成熟市场的强制性要求存在差异，影响跨境估值可比性；税收政策与国际惯例衔接不畅，影响长期国际资本的留存与集聚。监管层面，“多头监管、试点分散、数据孤岛”等阶段性现象依然存在，跨境投融资与金融科技等新兴领域的监管权责划分有待明晰。生态方面，全球前20大律所与前10大评级机构在沪布局尚不足半数，专业服务机构的国际化水平与金融仲裁的国际公信力有待提升。
推进上海金融市场高水平对外开放的治理体系
确立制度型开放导向的治理原则。治理原则是构建高水平开放体系的理论基石与行动指南。应确立以下三项核心原则：一是适应性原则。面对国际规则动态演进与数字技术迭代的双重不确定性，监管体系需具备动态响应与前瞻调整能力，在风险可控前提下为制度创新预留弹性空间。二是精准性原则。开放措施的推进强度需与具体业务的风险能级相匹配。对绿色金融、跨境支付等低风险领域实施包容审慎监管，而对跨境资本流动、衍生品交易等高风险业务则构建严格穿透式管理框架，实现安全与效率的结构性均衡。三是协同性原则。构建涵盖中央政府职能部门、地方政府、金融市场基础设施、行业组织与国际多边机制的复合治理网络，形成制度合力，提升上海在全球金融治理中的影响力。
推动制度型开放关键工具创新。构建“压力测试—规则输出—法治保障”三位一体的实施框架，形成可复制、可推广的制度创新路径。其一，开展高标准规则压力测试。以临港新片区为核心试验载体，在跨境投融资、数据流动、绿色标准等关键领域，引入全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP）、数字经济伙伴关系协定（DEPA）等国际协定中的高标准条款，开展真实场景下的制度适配性验证，推动国际规则有序本土化。其二，建立“上海标准”国际化输出体系。聚焦科创板注册制、绿色金融认证、数字人民币应用等优势领域，提炼形成具有技术先进性与制度兼容性的标准范式，通过双边合作、国际组织等多渠道推动其成为区域乃至全球基准。其三，完善国际化法治保障生态。借鉴伦敦、新加坡等国际金融中心经验，培育具备国际公信力的金融仲裁与司法机构，引入普通法系裁判元素，构建“规则透明—执行高效—争端解决可信”的法治闭环，增强境外主体的制度认同感。
打造开放创新协同赋能体系。以数字人民币国际运营中心与金融科技监管平台为双核，构建“技术研发—场景验证—标准输出—风险防控”的全周期开放创新生态链，提升金融开放的创新活力与安全韧性。其一，实施监管沙箱2.0升级工程。突破以单一产品为核心的试点机制，拓展为涵盖数据治理规则、算法伦理规范、跨境协作标准的复合型试验载体，建立“场景分级—准入评估—动态退出”的全流程管理机制。其二，构建金融数据跨境流动分类治理模式。依托临港新片区数据跨境制度创新优势，建立数据分类分级跨境流动管理机制，在保障主权与隐私的前提下，探索与“一带一路”共建国家共建金融数据跨境安全互联互通机制。其三，建设国际金融科技合作枢纽。定向吸引全球顶尖金融科技企业设立区域研发总部与创新中心，强化上海清算所、上海票据交易所的跨境清算结算服务效能；依托人民币跨境支付系统（CIPS）持续优化清算网络与结算效率，夯实上海作为人民币全球资产配置中心的基础设施支撑。
筑牢多层次开放风险防控体系。构建“宏观审慎—微观合规—科技赋能”三维联动的风险防控框架，为金融高水平对外开放筑牢安全屏障。其一，完善跨境资本流动宏观审慎管理框架。灵活运用逆周期资本缓冲、风险准备金等政策工具，防范短期投机性资本跨境流动对金融市场的冲击。其二，建立跨部门协同监管机制。强化中国人民银行、国家金融监督管理总局、证监会与上海市政府的监管数据共享与应急响应联动，破解多头监管与权责模糊带来的治理内耗。其三，强化监管科技穿透式赋能。整合人工智能、大数据、区块链等技术手段，构建覆盖跨境资本流动、算法交易、智能合约等新兴领域的实时化、穿透式智能监管系统，实现对复杂金融风险的早期识别、精准预警与闭环处置，达到风险防控与开放进程的动态均衡。
培育开放型金融要素支撑体系。构建“人才集聚—机构培育—平台升级”三位一体的生态体系，持续提升上海金融生态系统的国际竞争力。其一，打造国际金融人才制度高地。在出入境便利、长期居留许可、职业资格互认、子女教育保障等领域实施更具国际竞争力的差异化人才政策，重点吸引衍生品创新、跨境治理、金融科技等领域的高端复合型人才。其二，培育专业化金融服务集群。引入国际顶尖律所、信用评级、管理咨询等中介机构，构建覆盖企业全生命周期的专业服务链，降低国际资本跨境配置的制度交易成本。其三，提升国际金融合作平台能级。深化陆家嘴论坛、外滩金融峰会等高端对话平台的国际影响力，推动上海与香港、新加坡、迪拜等国际金融中心在绿色金融标准互认、科创金融产品创新等领域的深度合作，打造一批具有国际辨识度的金融合作品牌，增强上海在全球金融体系中的制度吸引力与规则话语权。
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